◆ 將更多不同邊際減排成本的行業納入統一市場，有助于形成能夠真實反映全社會碳成本的價格信號，實現全社會低成本減碳的目標

◆ 在全國碳市場建設初期，我國創造性地采用了基于強度控制的制度設計，隨著我國碳排放控制從強度控制為主轉向總量控制為主，碳市場的碳排放控制方式也需變革

文 | 清華大學能源環境經濟研究所所長 張希良

全國碳市場是我國加快經濟社會發展全面綠色轉型的重大制度創新。自 2021 年 7 月正式啟動以來，覆蓋發電行業的全國碳排放權交易市場已穩健運行超過四年，取得了初步成效。面對碳排放雙控的緊迫性和全球氣候治理新形勢，全國碳市場在運行效率、市場活力和國際影響力等方面亟待進一步發展，更加充分地發揮碳排放雙控核心政策工具功能。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）對外公布。《意見》明確了全國碳市場未來較長一段時期建設的目標、路徑和重點任務，為碳市場成為我國碳排放雙控的核心政策工具指明方向。

碳市場擴圍提高減碳效益

擴大碳市場行業覆蓋范圍，有利于提高碳排放雙控的效益與公平性。

《意見》為全國碳排放權交易市場的行業范圍擴大明確路線圖，提出到 2027 年基本覆蓋工業領域主要排放行業的目標，為市場參與者提供了穩定的政策預期。

鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業作為首輪擴圍行業，其納入工作已在積極推進，相關工作方案已經發布；" 十五五 " 期間，石化、化工、有色、造紙等其他重點行業也將逐步納入。擴圍路徑安排對不斷提高碳市場減碳貢獻、效率和公平性意義重大。

行業擴圍有利于提升碳市場對碳排放雙控貢獻。全國碳排放權交易市場建設初期僅覆蓋發電行業，企業同質化問題突出，減排潛力有限，限制了市場機制優化資源配置的作用。根據模型評估結果，全國碳市場如果只覆蓋發電行業，管控全國約 40% 的碳排放量，其可實現的碳減排量占全國完成 2030 年前碳達峰目標所需碳減排量的 20% 左右；" 十五五 " 期間，如果全國碳市場行業覆蓋范圍擴大到建材、鋼鐵、有色、石化、化工等工業行業，直接管控約 6000 家重點排放企業，其管控的碳排放量將占全國碳排放總量的 70% 以上，可實現的碳減排量將占全國完成碳達峰目標所需碳減排量的 80% 左右。

行業擴圍是提高減碳效益的關鍵舉措。將更多不同邊際減排成本的行業納入統一市場，有助于形成能夠真實反映全社會碳成本的價格信號。這個價格信號能夠引導減排資源流向減排成本最低的領域，企業可以通過購買配額或核證減排量等方式靈活履約，從而推動全社會邊際減排成本趨同，實現全社會低成本減碳的目標。根據模型測算，實現同樣減排量的情況下，碳市場擴圍的社會經濟成本相較于不擴圍將降低 30%～50%。

行業擴圍是不同行業公平減排的重要保障。我國工業碳排放占比高，且其生產活動高度依賴電力，若全國碳市場僅管控發電企業，意味著電力行業需承擔全社會減碳的主要成本，導致行業間減排責任分配不均衡。將主要工業排放源納入管控，能夠讓各排放主體公平地承擔與其排放相應的減排責任，形成統一的碳價信號，避免行業間成本轉嫁，從而提升全行業協同減碳的效能與公平性。

從強度控制過渡到總量控制

全國碳市場未來由控制強度過渡到控制總量，與國家碳排放雙控路徑深度融合。

碳市場建設在國家能耗雙控向碳排放雙控全面轉型中發揮先導作用。完成能耗雙控轉向碳排放雙控，關鍵在于實現四方面轉換：一是目標轉換，由能耗總量和強度目標轉換為碳排放總量和強度目標；二是產品標準體系轉換，由產品能耗標準轉換為產品碳排放標準；三是企業統計、計量和核算體系的轉換，由能耗統計、計量和核算轉換為碳排放統計、計量和核算；四是政策手段的轉換，由以行政手段為主轉換成以市場手段為主。碳市場建設的核心是碳排放總量設定、碳排放配額分配和碳排放 MRV（監測、報告和核查）三個制度的建設。通過碳市場建設，可以在占全國碳排放量 70% 的 6000 家企業率先實現能耗雙控轉向碳排放雙控。

明確碳市場建設從強度控制向總量控制過渡。在全國碳市場建設初期，我國創造性地采用了基于強度控制的制度設計。該制度設計適應了我國碳排放尚未達峰和經濟高速增長的國情，很好地實現了經濟增長與碳排放控制之間的平衡。隨著我國碳排放控制從強度控制為主轉向總量控制為主，碳市場的碳排放控制方式也需變革。《意見》明確提出碳市場配額總量逐步由強度控制轉向總量控制，到 2027 年，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制，體現了與國家碳排放雙控路徑的深度融合。

激勵低碳技術創新與產業轉型投資

引入配額有償分配方式和發展碳市場相關金融產品，為碳排放雙控投融資提供新動能。

碳定價是減碳價值實現的核心機制，因此也是碳排放雙控投融資發展的核心支撐。配額有償分配不僅能提高碳市場效率，也可以優化碳價形成機制，更有效地引導資金投向碳減排技術的研發和推廣，推動新型能源系統建立和高排放行業的綠色低碳發展轉型。另外，配額有償分配還能帶來可觀財政收入。按 5%～10% 的比例有償分配估算，2030 年收入規模可達 600 億～1000 億元。這部分財政資金可直接用于綠色低碳投資，形成 " 擴張效應 " 帶動產業綠色低碳轉型。《意見》提出穩妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例，既為碳市場形成科學合理的碳價提供保障，也為碳排放雙控投融資提供新動能。

發展碳金融衍生品也能為碳排放雙控投融資提供新支撐。碳金融衍生品包括碳期貨、期權與遠期等工具，對提升市場效率、促進經濟低碳轉型及實現社會減排目標具有重要意義。它們能夠推動全社會以最低成本減排，通過價格信號引導資源流向減排效率更高的領域，提升碳市場的整體運行效率與成熟度。碳金融衍生品不僅有助于增強市場流動性、平抑價格波動，還能通過穩定的遠期價格信號激勵低碳技術創新與產業轉型投資，從根本上推動經濟綠色化發展。《意見》提出鼓勵地方試點碳市場在健康有序發展碳金融方面先行先試，為我國碳金融發展提供了新的空間。

構建智能化數據質量保障體系

多舉措提高碳市場數據質量，為碳排放雙控數據準確性提供基礎支撐。

數據質量是碳市場的 " 生命線 "，其準確性與可靠性直接關系市場公平與公信力。《意見》旨在構建一個覆蓋監測、報告、核查全鏈條的智能化數據質量保障體系。《意見》提出了提高碳市場數據質量的多種舉措，包括實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監測的碳排放核算；綜合運用大數據、區塊鏈、物聯網等技術，提升監管水平；監管對象不僅為控排企業，更要延伸至核查機構、檢驗檢測機構等技術服務方。到 2027 年全國碳市場管控的碳排放量預計占全國碳排放總量的 70% 以上，全國碳市場數據質量保障能夠為全國碳排放雙控數據準確性和可靠性提供基礎支撐。

《瞭望》2025 年第 37 期

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編輯｜董 翔

核校｜談思宇